L'Espagne: les organes centralisés de poursuite pénale. Analyse d'un problème.

Perfecto ANDRÈS IBAÑEZ (Magistrat)

Le président de cette table ronde m'a demandé un exposé critique sur l'expérience espagnole des organes de poursuites pénales et d'en tirer quelques conséquences en matière d'organisation judiciaire et du statut des magistrats.

En premier lieu, quelques indications sur le contexte organique et judiciaire et sur le contexte politique.

En Espagne, la vieille figure du juge d'instruction est encore debout. Avec un statut de magistrat, il est un organe unipersonnel et indépendant. Il agit à la suite d'une dénonciation, en vertu de l'exercice de l'action populaire et aussi d'office. Il est en charge de la recherche pénale et il décide sur la situation personnelle des prévenus, quoiqu'il ne puisse statuer sur la détention provisoire qu'à l'initiative d'une des parties.

Le parquet possède une organisation pyramidale. Le sommet est occupé par le Procureur général de l'État. Celui-ci est nommé par le gouvernement qui peut également le destituer librement. Tous les procureurs dépendent du Procureur général.

Actuellement, le cadre de la procédure pénale espagnole répond, en général, au système mixte ou d'accusation formelle, même si la participation des parties a rendu l'instruction contradictoire. Dans les procès les plus graves - terrorisme et criminalité organisée - on emploie plutôt l'instruction secrète.

À côté de ces caractéristiques générales, il faut considérer quelques singularités organiques. Il s'agit des Juzgados centrales de instrucción de la Audiencia Nacional (les juges centraux d'instruction du Tribunal national) et de la Fiscalia especial para la Represión de los Delitos Económicos relacionados con la Corrupción (le Parquet spécial pour la répression des délits économiques relatifs à la corruption, que l'on appellera par la suite le Parquet anti-corruption ou PA).

Les juges centraux d'instruction recherchent les délits jugés par le Tribunal national, c'est-à-dire la délinquance organisée (économique et terroriste). En bref : ils sont six, ayant Madrid pour siège. Ils ne forment pas une structure d'instruction collégiale, mais travaillent comme des organes unipersonnels autonomes. Le recrutement s'opère par concours ordinaire.

Le parquet anti-corruption a été créé par la loi 10/95 sur l'instance du gouvernement socialiste (qui connaissait déjà de gros problèmes judiciaires de corruption), afin de rendre crédible sa promesse de lutter contre la corruption, après sa faible victoire électorale de 1993. Le parquet anti-corruption agit dans les cas de corruption dans lesquels le Procureur général de l'État trouve (à sa discrétion) une "transcendance spéciale". Son siège est à Madrid et il est composé par un procureur en chef, un premier substitut et six substituts ; il a compétence sur tout le territoire national.

Quant au contexte politique, il faut examiner quelques vicissitudes de ces dernières années .

La droite qui gouvernait au début de la transition se trouva bien aise de la magistrature héritée du Franquisme, à laquelle, pour l'essentiel, elle était politiquement et culturellement pareille.

La majorité socialiste, après la victoire de 1992, était obsédée par la question judiciaire, car elle considérait la magistrature comme un pouvoir appartenant à d'autres. Elle a affirmé qu'elle voulait la démocratiser, mais aujourd'hui il est évident qu'elle ne voulait que la contrôler.

La stratégie socialiste pour la justice s'est axée sur deux points : l'élection par le parlement de la totalité des membres du Conseil général du pouvoir judiciaire, et le renforcement du rôle du Parquet dans la procédure.

Les socialistes avaient mis en cause la dépendance politique du parquet lorsqu'ils se trouvaient dans l'opposition. Une fois au pouvoir, ils ont fait de cette dépendance une valeur, car ils soutenaient que c'était cette dépendance politique du parquet envers un gouvernement démocratique qui légitimait l'exercice de l'action pénale, pour laquelle ils réclamaient en même temps le principe d'opportunité des poursuites.

Cette soudaine inclination pour le parquet avait un fondement pratique : les procès ouverts contre des socialistes avaient été rendus possibles par l'indépendance des juges d'instruction. Aujourd'hui l'histoire est identique : la droite au pouvoir qui s'était rebellée contre l'instrumentalisation du parquet par les socialistes a repris d'une manière encore plus large la même stratégie intolérable.

La réforme globale ne s'est pas produite. D'une part le parquet manquait de fonctionnaires pour assumer toute la recherche pénale ; d'autre part la communauté juridique et judiciaire était unanimement opposée, préférant les défauts du juge d'instruction aux avantages prétendus d'un parquet politiquement dépendant et constamment passif face à la délinquance du pouvoir. Donc, la réforme s'est limitée à consacrer la dévolution au parquet d'un espace de recherche préliminaire au procès, l'instruction du procès proprement dit restant sous la main du juge d'instruction.

Ceci a été un résumé du cadre général. Il faut examiner les enseignements pratiques des Juges centraux et du Parquet anti-corruption.

Pendant que le juge d'instruction, en général, perdait du terrain, quelques procès retentissants, surtout ceux qui ont concerné les GAL, un phénomène de terrorisme d'état, ont renforcé d'une manière extraordinaire le "protagonisme" des juges centraux, qui cumulaient un grand nombre d'affaires hautement politiques.

Le manque de rigueur des médias dans le traitement de ces sujets et les attitudes personnelles de quelques juges ont contribué à créer l'image du juge vedette, protagoniste d'actions rendues spectaculaires. Il s'agit d'une sorte de juge "total", omniprésent, envahissant, une négation pratique d'une valeur essentielle de la juridiction : le caractère diffus et décentralisé de sa manifestation.

Il en résulte un modèle évidemment contestable pour plusieurs raisons :

1. Il concentre des procès, mais ne permet pas de coordonner tous les efforts d'investigation à cause de la configuration unipersonnelle de l'organe (le juge central).
2. Il favorise l'unification et par conséquent le renforcement des stratégies de rupture de tous ceux qui veulent faire échouer les procès. Il suffit d'éroder – avec ou sans fondement – le crédit, le prestige ou la compétence professionnelle d'un seul juge pour saper la légitimité de toute une série de procès.
3. L'étendue de la compétence matérielle du juge central lui attribue un dangereux surplus de pouvoir : une un "macropouvoir" judiciaire impropre qui fait du juge central, lorsque les procès à répercussions politiques sont nombreux, une sorte de pouvoir alternatif ou de contre-pouvoir systématique,.
4. Au niveau de la garantie des libertés, le super juge d'instruction renforce les défauts innés du modèle du juge d'instruction, spécialement pour ce qui regarde les risques d'une utilisation instrumentale de la détention provisoire. La privation de liberté d'un prévenu pourrait être parfaitement "instrumentalisable" (i.e. : abusivement utilisée, présentée ou ressentie comme exerçant des pressions sur lui) dans un autre procès où il ne serait que témoin.
5. De même, ce modèle favorise des pratiques manipulatrices du pouvoir médiatique, visant non seulement l'opinion, mais aussi le juge lui-même, en raison de la facilité avec laquelle l'image publique de ce dernier peut être déformée en des sens divers, distorsions auxquelles souvent il ne reste pas insensible.
6. Le modèle du super juge d'instruction affecte négativement la culture constitutionnelle de la juridiction, en ce qu'il met exagérément en valeur une représentation oligarchique du pouvoir judiciaire et, à l'intérieur de cette représentation, la présence d'un acteur perçu par la société non comme un gestionnaire habituel des procès, mais comme le protagoniste d'événements extraordinaires, d'une sorte de lutte messianique contre le mal, toujours dans une certaine ambiance d'exception.

En revanche, dans les particularités de la situation espagnole, il faut reconnaître que, malgré les défauts du juge central d'instruction, son statut d'indépendance a permis d'instruire de très graves délits perpétrés au sein de l'organisation étatique, délits qu'un procureur lié au gouvernement n'aurait pas recherchés, du moins en Espagne.

Ceci montre le caractère inacceptable de l'alternative proposée entre juge d'instruction ou parquet en tant qu'agent exclusif de la recherche des infractions, choix au demeurant posé au niveau de la procédure, sans prendre en compte la dimension statutaire des garanties de l'indépendance . Dans l'Espagne d'aujourd'hui, le juge d'instruction, même l'hypertrophique juge central, est préférable au parquet actuel, apathique et bureaucratiquement dépendant.

Et que dire alors du Parquet anti-corruption (PA) ? Brièvement :

En premier lieu, il a été créé pour les raisons politiques et publicitaires déjà évoquées. Raisons peu convaincantes d'une lutte factice contre la corruption : à la création du PA, les procès de corruption en cours furent vigoureusement entravés.

En deuxième lieu, il souffre d'une grande dépendance politique, puisque c'est le Procureur général de l'État nommé par l'exécutif qui décide en dernière instance de ses actions.

En troisième lieu, en raison d'une série de circonstances malaisées à expliquer à l'interlocuteur étranger, et qui pourraient ne pas se répéter, le Parquet anti-corruption est dirigé par un procureur très indépendant et d'un très haut professionnalisme, Carlos Jiménez Villarejo, qui l'a doté d'une grande efficacité. La cause du bon fonctionnement actuel de cette institution est personnelle et conjoncturelle, dénuée de garantie structurelle.

Tentons enfin de tirer quelques conclusions de l'expérience espagnole :

La figure du juge d'instruction répond à un système dépassé qui, à cause de son profil inquisitoire, ne correspond plus à l'actuelle discipline constitutionnelle des services judiciaires. Cependant, dans le cas espagnol, le juge d'instruction, à cause de son statut d'indépendance, reste préférable à un procureur dépendant de l'exécutif.

Le procureur dépendant de l'exécutif s'est avéré inapproprié à combattre les illégalités pénalement répréhensibles produites à l'intérieur du pouvoir.

La concentration anormale des compétences sur le juge central d'instruction, contraire au principe du juge naturel (i.e. "Nul ne peut être distrait, contre son gré, du juge que la loi lui assigne" : la compétence judiciaire se définit en application de critères objectifs prédéterminés par la loi) comporte des effets indésirables et donne de l'image du juge une représentation inappropriée.

Le Parquet anti-corruption a, pour des raisons conjoncturelles, remporté quelques très intéressants succès, mais il ne peut servir de modèle en raison de son manque d'indépendance et de sa nature hyperconcentrée.

Une poursuite de la délinquance la plus préoccupante doit, pour respecter les valeurs juridictionnelles, être organisée en réponse à quelques exigences évidentes de politique pénale, ainsi qu'à divers impératifs de caractère organique et procédural.

Quant aux premières, nous savons que certaines politiques législatives privent nos actions de leur véritable qualité juridictionnelle. C'est le cas de la politique pénale en vigueur en matière de drogues. Le mode actuel de poursuite du trafic des stupéfiants ont fait de véritables ravages et dégradé toutes les pratiques policières et tous les systèmes judiciaires du monde, ignorant que le meilleur bouillon de culture de la drogue est un climat d'illégalité diffuse.

Concernant ce que l'on appelle erronément la lutte judiciaire contre la corruption, nous ne pouvons nous passer d'un préalable fondamental : la corruption a des racines structurelles dans des comportements politiques qui ont couramment droit de cité dans nos démocraties.

MEDEL, parce qu'elle est une force associative transnationale dont le but est de promouvoir une culture démocratique de la justice et du droit, doit par conséquent engager ses efforts dans une véritable lutte culturelle au sein de la société civile. Alors nous pourrons parler de lutte, comme effort de résistance constitutionnelle pour la restauration d'une forte culture de la légalité. Il faut s'efforcer également d'expliquer à l'opinion publique que concentrer toute la réponse aux phénomènes de corruption dans la seule répression judiciaire, en ne voulant pas voir la réalité systémique de la corruption, c'est parier implicitement sur sa permanence.

L'expérience juridictionnelle ne peut donner aucune continuité à une lutte contre la corruption, parce que la fonction des magistrats n'est ni de combattre, ni de mener des croisades. Il leur appartient de rechercher et de juger des cas particuliers, dans le concret et le respect de toutes les garanties protectrices des libertés. Et ceci ne peut s'accomplir que dans l'indépendance vis-à-vis des pouvoirs et dans un cadre organisé selon le principe du juge naturel, afin de prémunir le pouvoir judiciaire contre des dégradations oligarchiques. Il n'est pas d'autre pouvoir judiciaire que celui qu'exerce la juridiction, c'est-à-dire celui du magistrat, juge ou tribunal naturel, compétent dans le cas concret.

Le principe du juge naturel au niveau de la recherche des infractions ne doit pas se traduire nécessairement par l'atomisation et la dispersion des efforts. Il est tout-à-fait compatible avec des formes coordonnées d'action et de travail d'équipe développées par un parquet indépendant doté – conformément aux options que MEDEL défend – du statut de magistrat, parquet qui, de plus, devra avoir le contrepoids du contrôle juridictionnel extérieur.

Par contre, le principe du juge naturel se concilie mal avec la concentration anormale, sur un juge d'instruction, d'attributions tant de recherche que juridictionnelles, surtout si, ainsi qu'il en advient du juge central espagnol, des causes exceptionnelles lui sont déférées en grand nombre. Il en est ainsi même si parfois, comme aujourd'hui en Espagne, des situations justifient la défense conjoncturelle du juge d'instruction indépendant face à un parquet dépendant : entre deux maux il faut choisir le moindre.

Enfin, je voudrais attirer l'attention sur une nouvelle forme de garantie : la garantie culturelle, qui s'avère actuellement très nécessaire. Je veux parler de cette exigence, révélée par la pratique, que la magistrature se dote de connaissances et d'analyses nouvelles et riches, à plusieurs niveaux, acquérant un nouveau "profil culturel". Il faut :

1. renforcer la culture constitutionnelle en prenant conscience de la tendance qu'a tout pouvoir à s'affranchir du droit ; ainsi le magistrat pourra mieux assumer, sans hésitation ni messianisme, son rôle de garant des droits au sein des institutions où, nous le savons, les droits sont tellement et si souvent mis à l'épreuve ;
2. renforcer la culture politique, en prenant conscience des formes pénétrantes d'action des pouvoirs de fait, si dangereusement infiltrés en pratique au sein des pouvoirs formels ;
3. renforcer la réflexion sur les médias, en particulier sur le redoutable pouvoir de fait que la télévision, pouvoir médiatique par excellence, constitue aujourd'hui : ses manœuvres habituelles n'ont plus rien à voir avec les garanties de transparence et de publicité, et sa grande capacité de distorsion et de manipulation de l'activité juridictionnelle a été suffisamment démontrée.

Perfecto Andrès Ibañez,
juge à l'Audiencia provincial de Madrid.

Traduction : David Taranco