1. Con il decreto legge 20 novembre 1991 n. 367, convertito in legge 20 gennaio 1992 n.8, è stata modificata la disciplina riguardante le attribuzioni del pubblico ministero in materia di delitti di mafia (1) e sono state istituite le direzioni distrettuali e la direzione nazionale antimafia.

Mentre la regola generale (art. 51 primo comma del codice di procedura penale) prevede che le funzioni di pubblico ministero siano svolte dal Procuratore della Repubblica presso il giudice competente per territorio a conoscere del reato, per i delitti indicati nell'art. 51 comma tre bis c.p.p. - associazione di tipo mafioso, delitti aggravati dalla finalità mafiosa, sequestro di persona a scopo di estorsione, associazione finalizzata allo spaccio di stupefacenti - dette funzioni sono state attribuite al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale del capoluogo del distretto nel cui ambito ha sede il giudice competente. Le direzioni distrettuali antimafia sono articolazioni interne delle Procure distrettuali, a cui sono assegnati magistrati incaricati di trattare i procedimenti per tali delitti.

Mentre la creazione delle direzioni distrettuali antimafia si è risolta in una redistribuzione delle attribuzioni tra gli uffici del pubblico ministero nel territorio del distretto, una novità assoluta è stata invece la creazione della direzione nazionale antimafia, composta dal Procuratore nazionale antimafia e da venti sostituti .

Al Procuratore nazionale antimafia sono stati attribuiti compiti di coordinamento e impulso delle attività di indagine svolte dalle Procure distrettuali relativamente ai delitti indicati nell'art. 51 comma tre bis c.p.p.

Le funzioni del Procuratore nazionale antimafia sono descritte nell'art. 371 bis c.p.p. come "funzioni di impulso" con lo scopo " di rendere effettivo il coordinamento delle attività di indagine, di garantire la funzionalità dell'impiego della polizia giudiziaria nelle sue diverse articolazioni e di assicurare la completezza e tempestività delle investigazioni".

Nell'esercizio di tali funzioni il Procuratore nazionale esercita in particolare alcuni poteri, descritti nel terzo comma dell'art. 371 bis c.p.p., tra i quali è ricompreso il potere di acquisire ed elaborare "notizie, informazioni e dati attinenti alla criminalità organizzata" . Coerentemente l'art. 117 comma due bis del c.p.p. prevede che il Procuratore nazionale abbia l'accesso ai registri delle notizie di reato e alle banche dati costituite presso le Procure distrettuali.

Altri poteri significativi sono quello di applicazione temporanea di magistrati della stessa direzione nazionale o delle direzioni distrettuali per soddisfare specifiche e contingenti esigenze investigative o processuali, e quello di avocazione delle indagini, allorché il coordinamento non risulti possibile per inerzia o violazione dei doveri posti dall'art. 371 c.p.p.

Come si vede manca, tra le attribuzioni, quella tipica di ogni ufficio del pubblico ministero, il potere di indagine e di esercizio dell'azione penale. In realtà il nuovo organismo si configura come struttura di servizio e sostegno delle Procure distrettuali in relazione all'attività di indagine sui delitti di criminalità mafiosa, che opera per realizzare il coordinamento di tale attività.

2. L'inadeguatezza di un'azione di contrasto della criminalità di tipo mafioso condotta in modo frammentario da una pluralità di uffici requirenti e di organi di polizia giudiziaria si era progressivamente resa evidente. In qualche modo un tale assetto dell'apparato repressivo dello Stato, se pure non aveva impedito occasionalmente alcuni buoni risultati, finiva per essere funzionale all'opinione, fatta valere in molte sedi, politiche e giudiziarie, che la mafia come orga nizzazione non esistesse e che si trattasse soltanto di perseguire gli autori dei singoli reati.

Il carattere multiterritoriale delle organizzazioni criminali di tipo mafioso, il fatto che esse mirino a controllare pezzi di territorio e di società, assoggettandoli al loro dominio richiede, affinché l'attività repressiva sia efficace, la capacità dell'apparato investigativo e giudiziario di scoprire e neutralizzare la struttura dell'organizzazione, il suo comando, le sue articolazioni, i canali di reimpiego della ricchezza, le attività di affiancamento e agevolazione, i collegamenti con l'economia, la finanza, la pubblica amministrazione, la politica.

Ne consegue che l'indagine sui fatti di criminalità organizzata di tipo mafioso non può limitarsi all'individuazione degli autori del singolo delitto o delle attività illecite di settore (stupefacenti, estorsioni, sequestri di persona, ecc.) ma deve puntare a individuare l'insieme dell'organizzazione criminale.

E per avere la visione di insieme le indagini devono essere compiute in modo da consentire di cogliere le connessioni e i collegamenti tra i singoli e diversi episodi delittuosi.

Sono pertanto necessari un'organizzazione dell'attività investigativa ed un metodo di lavoro fondati sulla circolazione delle informazioni ottenute da ciascun organo investigativo, sul confronto ed elaborazione di esse; e nella fase operativa è necessario che gli interventi delle diverse autorità non siano tra loro in contrasto e reciprocamente intempestivi.

Il tipo di criminalità che si deve fronteggiare richiede strutture di polizia giudiziaria e assetti degli uffici del pubblico ministero in grado di affrontare globalmente i fenomeni criminali, di mettere a punto tecniche di indagine e metodi operativi costruiti sulle specifiche caratteristiche dei fatti criminosi, che devono dunque essere conosciuti in modo sistematico e la cui conoscenza dev'essere conservata e messa a disposizione di tutti coloro che operano nelle strutture.

In altre parole è necessario che le indagini siano condotte in modo coordinato e che tale coordinamento sia istituzionale e sistematico, non essendo sufficiente la previsione delle modalità di esso indicate dall'art. 371 c.p.p,, la cui realizzazione resti affidata alla iniziativa degli uffici interessati o addirittura dei singoli magistrati; esso deve diventare una caratteristica strutturale dell'azione investigativa sui fenomeni di criminalità mafiosa

Sono queste, sinteticamente esposte, le ragioni condivisibili che stanno a fondamento dell'introduzione delle direzioni distrettuali e della direzione nazionale antimafia.

Si trattava di andare anche oltre l'esperienza di cosiddetti pool, sperimentati nel corso delle indagini contro il terrorismo e soprattutto, proprio nell'azione antimafia, dall'ufficio istruzione di Palermo di Caponetto, Falcone e Borsellino.

A ben guardare, peraltro, l'istituzione delle D.d.a e della D.n.a si colloca nel corso di un processo di modificazione della funzione del pubblico ministero verificatasi negli ultimi anni, passato da un ruolo di ricettore delle denunce della polizia giudiziaria e di istruttore del processo a partire da quella denuncia, ad un ruolo attivo di promozione oltreché di direzione dell'attività di polizia giudiziaria, soprattutto in relazione ai fatti che non appartengono alla criminalità comune ed occasionale.

Se dunque da una parte esiste un tipo di criminalità che presenta caratteristiche di organizzazione permanente e le cui singole attività delittuose in tanto possono essere scoperte e contrastate in quanto si riesca a conoscere e contrastare l'organizzazione e dall'altra in relazione a questi fenomeni la magistratura requirente vuole svolgere una propria attività di iniziativa, essa ha bisogno di sviluppare una capacità operativa che richiede la disponibilità di articolazioni e strumenti nuovi rispetto all'assetto tradizionale, anche per non essere subordinata all'iniziativa delle forze di polizia .

Contro l'introduzione dei nuovi istituti stava l'ostilità a qualsiasi concentrazione del potere a livelli diversi da quelli dell'unità di base, nella convinzione che essa metta a rischio l'indipendenza e autonomia dell'attività di indagine e che comunque ai fini di un esercizio dell'azione penale rispettoso del principio costituzionale di obbligatorietà, sia preferibile la massima diffusione del potere di indagine e di azione penale. In questa impostazione la riduzione del numero dei procuratori della repubblica titolari dell'azione penale per i delitti di mafia era vista con sospetto, perché si temeva che essa favorisse una maggiore controllabilità degli stessi. Infine si riteneva che qualsiasi riforma nel senso di una concentrazione del potere avrebbe finito per favorire un assetto gerarchico degli uffici del pubblico ministero e anche la sua possibile sottoposizione al controllo del potere politico. Per queste ultime ragioni fu particolarmente aspra l'opposizione al progetto di Procura nazionale antimafia, nel quale si intravedeva proprio quell'ufficio di vertice che avrebbe potuto essere destinato al controllo delle singole Procure della Repubblica e ad un raccordo con il potere politico.

Questo timore è giustificato, se solo si pensa ai ripetuti progetti di riorganizzazione in senso gerarchico delle Procure, tutti nascenti dall'insopportabilità per molti settori politici ed economici di uniniziativa giudiziaria indipendente ed autonoma; ma l'opposizione ad ogni modifica non è condivisibile, specie se tale impostazione arriva fino al punto di teorizzare come ottima l'attuale organizzazione del pubblico ministero, tutt'al più affidando ai meccanismi di coordinamento spontaneo la soddisfazione delle esigenze di coordinamento imposte dall'azione contro la criminalità organizzata.

Quel tipo di organizzazione è certo in grado di soddisfare l'esigenza di autonomia e indipendenza di quegli uffici e di quei magistrati che vogliano operare, ma non assicura il funzionamento d'insieme dell'apparato repressivo dello Stato secondo le esigenze richieste dal contrasto alla criminalità organizzata.

Sembra quasi che il tipo dell'indagine teorizzato come esemplare sia quello del magistrato che da solo scopre gli intrecci del potere criminale, e che per converso qualsiasi ipotesi di organizzazione dell'attività di indagine tale da coinvolgere più uffici e da comportare doveri di collaborazione, con la messa in comune delle informazioni finisca per essere vista come pericolosa per riuscire a raggiungere la verità.

Il limite di una tale impostazione era e rimane quello di preoccuparsi esclusivamente di conservare la massima indipendenza ed autonomia al singolo ufficio del pubblico ministero, condizione certo necessaria per l'esercizio dell'azione penale nei confronti di chiunque e per qualsiasi reato, senza però darsi carico di riconoscere le insufficienze gravi di un sistema in cui non esista alcuna struttura di coordinamento, in grado di cogliere la complessità delle organizzazioni criminali e di mantenere continua e organizzata l'attenzione nei loro confronti.

Né si può pensare di lasciare questo compito alla polizia giudiziaria. Infatti, una magistratura requirente diffusa sul territorio, senza un coordinamento strutturale, capace di interloquire solo attraverso il singolo ufficio, di volta in volta interessato dalla singola indagine, finirebbe per essere sempre dipendente nei confronti di una polizia giudiziaria organizzata in modo coordinato sul territorio e con un patrimonio di conoscenza direttamente derivante dallo svolgimento coordinato delle attività.

Sfuggiva e sfugge alle osservazioni critiche che una struttura di uffici coordinati può rivelarsi strumento per l'ottimale funzionamento di ciascun ufficio requirente e quindi per l'ottimale esercizio dell'azione penale, secondo il principio costituzionale dell'obbligatorietà.

Così come era sottovalutata l'inesistenza di vaste zone di inerzia e incapacità professionale, che una struttura stabile e permanente di coordinamento avrebbe potuto far emergere consentendo di apprestare rimedi.

Nel dibattito sul Procuratore nazionale antimafia si fronteggiarono dunque due impostazioni, che nella rispettiva estremizzazione erano entrambe sbagliate.

Quella favorevole alla riorganizzazione in senso unitario degli uffici di Procura coglieva soltanto gli indiscutibili vantaggi derivanti dalla introduzione di un tale assetto a livello nazionale nel contrasto alla criminalità di tipo mafioso, sottovalutando se non trascurando le conseguenze possibili sulla indipendenza e sulla collocazione istituzionale del pubblico ministero; l'impostazione contraria enfatizzava i vantaggi del modello di azione penale diffuso sul territorio con tanti uffici di Procura autonomi, ma non considerava i limiti di funzionalità connessi ad una azione penale esercitata in relazione alla criminalità predetta senza visione di assieme e senza coordinamento.

Se un assetto della magistratura requirente che avesse portato alla creazione di una struttura con al vertice una procura nazionale dotata di poteri di indirizzo dell'attività delle Procure distrettuali, come era previsto nel primo testo del decreto legge varato dal governo, era certamente da temere, soprattutto in relazione ai propositi di separazione delle carriere di giudice e pubblico ministero come il dibattito in commissione bicamerale avrebbe poi fatto emergere, la creazione di una struttura che rendesse possibile quel metodo di lavoro richiesto dalla necessità di contrastare le organizzazioni di tipo mafioso doveva essere vista con favore proprio da chi intende assicurare l'effettivo esercizio dell'azione penale in tutte le situazioni.

La discussione trovò alla fine un esito accettabile per quanto riguarda la creazione dell'organo nazionale, con l'istituzione della direzione nazionale antimafia nella sua attuale configurazione, nel testo risultato dalla legge di conversione. Non dunque una superprocura, vale a dire una procura nazionale con compiti di direzione dell'attività delle Procure distrettuali, ma una direzione nazionale antimafia, con compiti di sostegno all'attività delle Procure distrettuali.

Una novità assoluta per l'ordinamento giudiziario, questa di un ufficio che rimane all'interno dell'organizzazione degli uffici del pubblico ministero, ma senza essere titolare dei poteri istituzionali propri di un ufficio di Procura.

3. L'esigenza di una visione complessiva della criminalità di tipo mafioso è stata soddisfatta innanzitutto con la creazione della "competenza" distrettuale del pubblico ministero.

Si è detto sopra come indagini ed esercizio dell'azione penale spettino per i delitti di mafia al procuratore della repubblica presso il Tribunale che ha sede nel capoluogo del distretto. Ciò consente una visione d'insieme a livello del territorio distrettuale e un rapporto con gli organi interprovinciali di polizia giudiziaria che dei fenomeni di criminalità organizzata devono occuparsi sul territorio di propria competenza.

L'avere previsto un ufficio del pubblico ministero distrettuale ha fatto sì che gli organi delle forze di polizia operanti con riferimento a tale dimensione territoriale, abbiano comunque uno stabile punto di riferimento, per quanto attiene alle indagini in materia di mafia, nella direzione distrettuale e che questa a sua volta possa in relazione al territorio del distretto essere l'unico ufficio del pubblico ministero che ne dirige l'attività in relazione ai delitti di criminalità mafiosa. Il che costituisce il presupposto affinché la direzione dell'attività di polizia giudiziaria da parte del pubblico ministero nelle specifiche indagini sia effettiva.

Per quanto riguarda le direzioni distrettuali antimafia i cinque di anni di esperienza hanno comunque dimostrato come siano stati largamente prevalenti i risultati positivi, testimoniati dai numeri dei procedimenti iniziati, delle catture eseguite, ai quali hanno concorso anche altre modifiche legislative, in particolare la normativa sui benefici e la protezione dei collaboratori di giustizia.

4. L'esigenza della circolazione delle informazioni non riguarda peraltro solo l'interno dell'ufficio giudiziario. Essa riguarda le Procure distrettuali nei rapporti reciproci; per assicurare il coordinamento delle attività di indagine è stata istituita la Direzione nazionale antimafia.

Sarà bene fare alcune precisazioni sul concetto di coordinamento.

Il coordinamento, espressione usata dal codice di procedura penale in molte norme (artt. 371, 371 bis c.p.p. , 118 bis disp. att.) riguarda non gli uffici, ma le specifiche attività di indagine da ciascuno svolte, nei casi in cui esista la possibilità tra esse di un collegamento.

Esso non ha dunque niente a che vedere con posizione di supremazia gerarchica o di controllo da parte di un ufficio nei confronti di altri. Non riguarda i rapporti tra uffici in via generale, non attribuisce all'ufficio al quale sono attribuiti compiti di coordinamento un potere generale di inserirsi nell'attività dei singoli uffici del pubblico ministero. Esso riguarda le indagini che sono in atto e la cui titolarità spetta comunque ai singoli uffici secondo le regole generali.

In vista dello svolgimento coordinato delle indagini sono stati attribuiti al Procuratore nazionale compiti, il cui esercizio, se necessariamente richiede la collaborazione delle singole Procure distrettuali, non comporta alcuna influenza sulla concreta attività dell'ufficio nelle specifiche vicende procedimentali; si tratta in particolare del potere di conoscenza attribuito al Procuratore nazionale dall'art. 371 bis comma tre lettera c) e dall'art. 117 comma due bis c.p.p..

Questa conoscenza si costituisce acquisendo in modo sistematico e continuo informazioni sulle attività svolte dalle Procure distrettuali; essa mette il Procuratore nazionale nelle condizioni di cogliere i casi di collegamento tra le indagini di più uffici. Inoltre il formarsi di un patrimonio conoscitivo comune presso la Procura nazionale antimafia è di grande utilità per il singolo ufficio e per il singolo pubblico ministero operante, che da quel patrimonio possono ricavare informazioni utili per la propria attività di indagine, a partire dall'informazione sulla pendenza in altri uffici del pubblico ministero di indagini sullo stesso oggetto.

L'attuazione di questo patrimonio conoscitivo comune richiede l'utilizzo dell'informatica per la creazione di banche dati; come previsto testualmente dall'art. 117 comma due bis del c.p.p. Un sistema di banche dati integrato è infatti in corso di realizzazione -si tratta del progetto conosciuto con il nome di sidda-sidna- e si completerà nel momento in cui saranno possibili i collegamenti telematici tra Direzione nazionale e direzioni distrettuali antimafia.

5. Dall'insieme di queste norme si ricava un nuovo modello di attività del pubblico ministero, che si fonda sull'organizzazione del lavoro di indagine, distribuito tra più inquirenti, fondato su strutture stabili di acquisizione e conservazione delle informazioni acquisite. E' un salto di qualità rispetto alla logica dell'inquirente solitario, perché punta a costruire una struttura che abbia una sua consistenza e stabilità, in qualche misura indipendente dalla presenza di questo o quel magistrato.

Forse non è del tutto esatto affermare che l'esistenza di un ufficio con compiti di coordinamento e più in generale di meccanismi normativi che tendano a favorirlo e realizzarlo sia privo di influenza sull'attività dei singoli uffici. Ma sul punto bisogna intendersi. Quello che bisogna evitare sono ingerenze e influenze che mirino a condizionare l'attività di indagine e a controllarne gli esiti; se viceversa da un ufficio con compiti di coordinamento vengono segnalazioni di aspetti non colti dell'attività di indagine, che impongono all'ufficio di collegarsi con altri o di perseguire fatti o persone fino ad allora non considerate, ebbene questa attività che va nel senso di un più completo esercizio dell'azione penale e quindi di un più completo risultato di giustizia non può che essere valutata positivamente. Quella che va garantita è l'autonomia del singolo ufficio e del singolo magistrato di fare, non l'autonomia dell'inerzia o dell'approssimazione.

Nella concreta esperienza di questi primi anni della Direzione nazionale antimafia vi è tra l'altro proprio l'intervento per aumentare la qualità complessiva dell'azione penale in talune situazioni locali dove essa presentava caratteri di opacità di basso profilo. Ma la di là dell'intervento sulle situazioni patologiche di inerzia, di grande importanza è l'azione di sensibilizzazione sui temi della criminalità di tipo mafioso svolta nei confronti degli uffici giudiziari lontani sia geograficamente sia come attenzione dai luoghi tradizionalmente interessati da quella forma di criminalità E ciò è importante proprio per quello che sopra si diceva a proposito del carattere multiterritoriale e della tendenza espansiva della criminalità organizzata.

Complessivamente considerata l'esperienza di questi quattro anni consente di affermare che il nuovo organismo ha dato prova positiva. Mai si è verificato un episodio di controllo o condizionamento delle indagini, mentre ripetute sono state le occasioni in cui con riunioni di magistrati delle diverse procure, scambi di informazioni, presenza dei sostituti nel territorio il coordinamento di importanti indagini è diventato effettivo. Senza contare il contributo rilevante dato dai molti sostituti della direzione nazionale applicati a indagini nelle Procure più impegnate sul fronte della criminalità di tipo mafioso.

All'interno della direzione nazionale antimafia è cominciata la realizzazione di forme organizzate e stabili di conoscenza dei fenomeni criminali di tipo mafioso e di attenzione in particolare alla tematica del riciclaggio, che in futuro consentiranno a qualsiasi magistrato del pubblico ministero che debba indagare su un singolo fatto, riferibile alla criminalità mafiosa, di utilizzare quel patrimonio di conoscenze.

Ribadita dunque la valutazione positiva, si tratta per il futuro di completare la disciplina normativa della direzione nazionale antimafia, consolidando tutte le attribuzioni funzionali al coordinamento delle attività di indagine in materia di criminalità mafiosa ed eliminando qualsiasi ambiguità suscettibile di giustificare, anche solo come prospettiva possibile, un'evoluzione verso rapporti di tipo gerarchico tra Procura nazionale e Procure distrettuali.

Vittorio Borraccetti
Segretario generale di Magistratura democratica
Procura nazionale antimafia, Roma.

(1) con l'espressione delitti di mafia intendo riferirmi ai delitti che sono espressione delle organizzazioni criminali definite dall'art. 416 bis c.p.p. come associazioni di tipo mafioso; tale associazione sussiste "quando coloro che ne fanno parte si avvalgono della forza di intimidazione del vincolo associativo e della condizione di assoggettamento e di omertà che ne deriva per commettere delitti, per acquisire in modo diretto o indiretto la gestione o comunque il controllo di attività economiche, di concessioni, autorizzazioni, appalti e servizi pubblici o per realizzare profitti o vantaggi ingiusti per sé o per altri ovvero al fine di impedire od ostacolare il libero esercizio del voto o di procurare voti a sé o ad altri in occasione di consultazioni elettorali."